荷兰监察专员制度运行方式及其启示
　　│李 勇 　　现代意义上的监察专员制度可以追溯到１８世纪上半叶的瑞典。最早是为监督法院和行政机关而设，二战后，这一制度逐步演变为只监督行政权力的独立监督机构。职能主要是受理公民对行政机关的投诉，解决个人与国家间的冲突，以保证公正、公开的国家政权治理方式。?眼１?演据本世纪初的统计，共有８０多个国家已建立这种制度，被认为是现代民主国家存在的先决条件和基本保障，是人权保障的基石性制度。选择荷兰为参照系谱，研究监督制度是因为荷兰的基本国情与我国有重要的类比价值。
　　就人口密度而言，荷兰可以称得上是一个人口大国，其人口密度达到每平方公里平均约为４４４人，是中国的三倍还多。荷兰国土１／３低于海平面，全年多雨，自然条件算不上优越。从政治体制来看，荷兰也并非严格意义上的三权分立国家，其君主立宪和议会至上体制在本国得到了广泛的认同。在荷兰政治文化中，公民不是国家政治权力的来源，公民也很少卷入公众事务的处理，政府所作的决定公民很少参与其中，政府也没有多少制度动力去服务于民。因此确保行政行为合法、合理行使的有力且有效的监督制度十分必要。问及荷兰学者他们的监督机构，首先想到的就是这个监察专员制度。荷兰监察专员制度的地位不同于中国行政机关下属的信访部门，而是相当于中国的检察机关，是立法权下一个相对独立的部门。这一机构作为荷兰议会的代表对于维护社会法治状态，吸纳群众不满，解决社会纠纷，特别是对公权力（主要是行政权）的监督起到了十分重要的作用，同时也扮演了政府与公民的桥梁以及“政府体制完善的信息反馈者”和“立法顾问”的重要角色。从效果上讲，它深入人心，它的存在成为防范政府滥用权力的重要威慑力量。鉴于其类比意义，我们选取荷兰监察专员制度作一简要介绍。
　　二、监察专员制度简介
　　荷兰监察专员制度于１９８２年正式建立，主要负责调查政府的行为。②他们的工作致力于尽可能使公众对政府满意，同时增强公众对政府的信心。这个机构由下议院任命的监察专员为代表，承担对外事务。荷兰监察专员制度建立２６年来，已经处理公民投诉数以万计，纠正了不少政府结构性的问题，深受好评。这一制度大大加强了公民与政府间的沟通，同时也敦促政府不断努力去全心全意地为公民服务，成为连接公民与政府，实现两者沟通，相互尊重的重要桥梁和纽带。荷兰监察专员的工作范围包括针对涉及总务、外交事务、司法、移民、内务、教育科学等近３０项不同领域的投诉。
　　在这些领域里，每年处理的投诉案件有关社会事务与就业的投诉最多，２００５年共收到投诉２１２９件，占当年投诉总数的２０．８％；２００６年收到投诉２７１７件，占当年投诉总数的２０．９％；２００７年收到投诉１７２８件，占当年投诉总数的１５．６％。其次分别是关于财政、市政、移民等的投诉，大约占当年投诉总量的１０％左右。再次是关于警察、司法、城市规划与环保的投诉，大约占投诉总量的８％左右。而关于青少年与家庭、政体改革、工业监管等的投诉较少，每年只有几件，甚至没有。这组数据既反映了荷兰国家监察专员的工作范围与数量，也一定程度反映了荷兰国家政治、经济的发展水平。
　　投诉的解决方法主要是采取调停的方式，２００５年通过调停解决案件１６３８件，占总数的５２．３％，２００６年和２００７年进一步提高，分别占当年国家监察专员解决案件的７３．２％和７４．８％。２００５年、２００６年、２００７年三年国家监察专员退回行政机关处理的案件分别占２７．５％、１３．３％以及１０．３％。２００５年国家监察专员共发布与４２１份投诉相关的４１７份报告，占１３．４％；２００６年国家监察专员共发布与４０１份投诉相关的４００份报告，占７．４％；２００７年国家监察专员共发布与３３９份投诉相关的３３４份报告，占８．７％。荷兰监察专员投诉的解决方式反映了监督权行使的一个基本原则，即监督权的行使不能违背分权原则，不可越俎代庖，替代其它权力的行使。③
　　三、监察专员制度的运行方式④
　　监察专员对纠正行政机关的错误行政行为没有强制约束力，因此如何用好这项权力，使错误的行政行为得到改正，公民权利得到保障，政府的公信力得到维护，和谐稳定的法治状态得到维系是监察专员制度面临的考验。一个没有强制力的机构却比一些国家有强制力的监督更有力，这也正是笔者感兴趣的。通过考察发现，监察专员制度细节上的运行方式道理简单却很有效，这些经验或许会对我们行使监督权有一定的启示。
　　（一）体贴亲民的公众形象
　　１．注重宣传教育。通过电视、广告、收音机、报纸等铺天盖地的媒体宣传和教育使公众充分了解这个机构的地位和义务，并给人一种易于接近，并且充分保护公民权利的形象。
　　２．注重公众感受。这个机构会把自己的职权向公众表明，尽量避免公众误会，以免公众对这一机关失望。每年还把自己的工作、年报等定期在法律杂志发表，在国家报纸也有特设的专栏。
　　３．注重与民沟通。这个机构的代表会定期和各个阶层的法律人士保持广泛的联系，比如法学教授、法律学生等，从而倾听来自法律各界人士的意见和建议。
　　４．注重方法合适。公民可以通过电话或者写信的形式与这个机构联系，电话是免费的，由这个机构的工作人员判断是否属于他们工作的范围，如果不是，他们会提供详细的相应建议和信息。
　　（二）认真负责的工作态度
　　这个机构的建议没有法律上的强制力，行政机关自行决定是否纠正。这就意味着这个机构所提出的建议一定要认真细致，有说服力。因此他们力求做到有理有据，他们的建议会详尽介绍自己的调查步骤，尽可能客观地评判事件。可以说，其权威来源于这个机构高品质的工作、迅速全面的调查、理由充分的决定以及通俗易懂的报告，从而也得到了政治的支持和民众的信任，因此实践中他们的建议行政机关通常都会采纳。
　　（三）科学有效的工作标准
　　为判断行政行为正确与否，这个机构特规定了一系列标准。这些标准有一些是法律规定，有一些是原则，如不得滥用权力、合理性原则、比例原则、平等对待原则、公平原则等。此外，还包括行政行为是否迅速、是否准确、信息是否公开等。如果行政行为不符合这些标准，这个机构会表明究竟违反了哪条标准，并基于这一标准提出指导建议。这个机构的审查并不只限于法律规定，比如行政机关的行政行为在法律允许的最后几天作出，公民为此提出申诉，经调查行政机关这样做没有特殊原因，那么可以因行政机关的行为违反了迅捷原则而被裁定为不合适的行为。这个机构的所有工作记录将被保留并成为先例，每年对一年来的工作进行分析。
　　（四）严格细致的自我监督
　　２００７年荷兰国家监察专员共收到４２份对该机构的投诉，比较２００６年２８份有所增长。对待这类投诉，他们会根据设定的严格程序进行迅速处理。以２００７年为例，２１份投诉被迅速处理并使被投诉人感到满意。另外，根据调查，６５％的投诉是有正当理由的，问题主要涉及延迟、失礼、不积极、信息提供的不充分以及行政失误等。对于这些错误，他们决不姑息，查处后会像其他案件一样在一年一度的报告中向全社会公布。
　　四、启示
　　（一）独立的监督机关是普遍的国家治理方式
　　独立的监督权是各国，特别是议会占据主导地位国家延伸代议机关对行政权监督的主要方式。有人对中国检察权的独立宪法地位提出过质疑，认为公诉权在任何国家都不是一个独立出来的权力，这个理解是没有从中国的宏观宪政体系中去考察。中国的检察机关以行使法律监督权为己任，是监督权和公诉权的复合，监督是检察权的核心和根本，公诉权是法律监督权演化而来，这与多数西方国家检察权能有所不同。如何保证这个权力正确行使又不违反基本的分权原理是中国检察权面临的一个重要问题。检察权能几经变迁也表明了中国监督权的这种探索。
　　（二）明确检察机关监督行政权的功能和形式
　　公民对政府执政的信心是政府权力良性运行的基础和重要指标。中国的检察机关正是为了在国家制度层面上监督和防范政府权力滥用、保护公民合法权益、维护法制统一、确保政府公信力而设置的。对于行政权进行监督是中国检察制度的应有之义，更是推进中国法治建设，使公民权利得以充分保障的重要制度要素。行政权是与每个公民日常生活关系最近，也最容易滥用的权力。这种滥用不仅包括违反行政行为合法性原则，还包括违反合理性原则，而防范不合法行使的行政权只是保护公民权利，维护政府权威的第一步，纠正行政权不合理行使更是彰显人性尊严，从更本上保护人权，增强政府公信力的重要保证。从荷兰监察专员制度经验来看，进一步明确检察机关保障政府权力正确行使和维护政府公信力的作用十分必要。在监督行政权的形式上，除职务犯罪侦查外，还应当对其它不合理、不合法的情况予以监督，但这种监督不同于过去的“一般监督”，不是刚性的、主动的，而是柔性的、被动的，是调停、是建议、是协商。而不是带有干涉、管理行政权性质的监督。这种协商背后有着民意的支持、有着详细的论证。如果得不到行政机关的正确反馈，还可以像荷兰监察专员一样向立法机关报告。这样的监督权既不违反分权的基本原则，也易于赢得各方的支持，有利于保证公民的权利、维护政府的信誉。
　　（三）细致的机制、负责的态度是监督制度良性运行的基本条件
　　环环相扣的机制设计是荷兰监察专员制度的一大特色。比如对监察专员职权范围的设计：不允许监察专员查处与自己有利害关系的机关，监察专员不得调查任命自己的立法机关，不得调查预算机关等。一系列经过论证的模型、标准、规范也保证了监察专员建议的科学性与合理性。另外，工作人员的业务素养和认真负责的态度是这个制度能够顺畅、有效运行的另一保证。
　　（四）与民沟通、取信于民是监督制度良性运行的关键
　　监察专员制度虽然没有强制执行力，却仍然能够这么有效，各种经验最终可以归结为取信于民。让民众充分参与监督、了解这一机构的职能是什么、正在干什么、还将怎么办，对民众的要求能够迅速做出反应，以公平、公开的态度对待每一个案件。它的这种风格使任何一个成熟的政治家都不愿意违背一个有如此好声望的机构所提出的建议。可以说，民众的支持是这个制度的持久生命力所在。
　　参考文献
1Ｎａｊｍｕｌ Ａｂｅｄｉｎ．Ｔｈｅ Ｏｍｂｕｄｓｍａｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｏｎｆｌｉｃｔ Ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ ｉｎ ｔｈｅ Ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ． Ｔｈｉｒｄ Ｗｏｒｌｄ Ｓｏｃｉｅｔｉｅｓ? ２００６，Ｎｏ１．