丹麦检察机关的组织体系与职权
　　│ 魏 武
　  近年来，为了加强检察机关的独立性和公正性，尤其是对警察活动监督的独立性和公正性，丹麦积极研究刑事司法制度改革方案。本文旨在通过对丹麦①检察制度的介绍，为我国检察制度的改革提供一定的借鉴。
　　一、丹麦检察机关的法律地位
　　和大部分欧洲国家一样，丹麦检察机关属于行政机关，隶属于司法部长。但与大部分欧洲国家不同的是，丹麦司法部长不仅是检察机关的最高领导，也是警察组织的最高领导。
　　司法部长对检察机关的刑事政策承担政治上的责任（对军事案件承担政治上责任的则是国防部长），具有向检察机关发出一般性指令、个案指令，以及受理对总检察长所作出的一定的决定进行复议的权力。传统上，司法部长很少适用个案指令权，但长期以来，个案指令权一直受到批评，认为这会导致对刑事追诉施加不正当的政治影响。另外，《丹麦宪法》第１５条规定，议会有权对政府投不信任票。如果议会批准对一名部长的不信任投票，该名部长不得继续履行其部长职务。因此，议会可以通过不信任投票，要求司法部长行使其职权。
　　对于涉及国家安全和独立、宪法权威和国家最高权威的重要案件，只有基于司法部长的命令，才能提起公诉。
　　司法部长享有任命检察官的权力。普通检察官由司法部长直接任命，高级检察官——总检察长、地区检察官、警察专员及上述人员的副手，则由女王基于司法部长的建议任命，但司法部长副签任命书。
　　二、丹麦检察机关的组织体系
　　丹麦检察机关创建于１９１９年，采取检察机关和审判机关对应设置的原则。丹麦法院设置分为三级：最高法院、高等法院和基层法院。检察机构的设置也相应分为三级：总检察院、地区检察院和基层检察院。总检察院在最高法院支持公诉，地区检察官在高等法院支持公诉，基层检察院的职能则由警察专员负责。
　　丹麦检察官包括检察长、检察官、警察专员（２００７年１月１日前被称为警察局长）、以及受聘协助处理刑事案件的人员。丹麦仅有５００多名检察官，其中总检察院２０名左右，每个地区检察院１５至２０名，其他的分布在各个警察局。?眼１?演
　　（一）基层检察院
　　丹麦基层采取警检组织一体的原则，不仅侦诉职能一体化，而且检警组织一体化。丹麦共设１２个警察局，每个警察局的领导即警察专员，不仅是警察力量的独立领导，也是警察局内基层公诉机关的领导。由于警察专员既有警察职能又有公诉职能，受到地区检察院的严格监督。
　　１２个警察局的内部机构设置基本上是一样的。警察专员下设一名代理专员、一名高级检察官和一名助理专员。助理专员下设三名总警司，分别负责技术支持、地方警察和特别侦查。
　　基层检察院的一个重要发展特征是随着地区检察院的一审公诉权受到逐渐限制，其在一审法院的公诉权逐渐扩大。警察专员最初只能在轻微案件中享有公诉权。但１９７２年法律（酒后驾车和其他严重交通犯罪案件）、１９８４年法律（盗窃和其他损害财产罪、普通的伤害罪）、１９９２年法律（其他罪行中的大部分）等一系列法律将警察专员提起公诉的权力扩展适用到几乎所有案件。?眼２?演２００８年以前，陪审团案件由地区检察官在高等法院提起一审公诉。２００８年１月１日后，地区检察官不再行使该职权，而由警察专员在基层法院行使。
　　虽然大部分案件都由警察专员在基层法院行使公诉权，但一些非常严重和特殊的案件必须由地区检察官决定是否起诉。大量罕有或敏感的案件，基层检察机关只有获得地区检察官的批准才能起诉。
　　根据《丹麦刑法典》或《丹麦道路交通法》，罪行具有特殊性的，警察必须和有关行政机构紧密合作。虽然警察专员有决定是否起诉的形式上的权力，但在大部分轻微案件中，应事先与地区检察官进行协商。在实践中，是否起诉的决定都是由地区检察官作出的，虽然起诉书并非由他签署。在最重要的案件中，警察专员甚至应事先和总检察长协商。?眼３?演
　　（二）地区检察院
　　在中级层次上，检察机关和警察是分开的。丹麦共设６个地区检察院，由地区检察官领导。地区检察院的辖区建立在警察区划上，每个地区检察院管辖两个警察局。地区检察官的数量和他们之间的案件分配由司法部长确定。
　　地区检察院的主要职责有四个方面，一是负责在高等法院的上诉，包括决定是否应对基层法院的决定向高等法院提起上诉（警察只有权对法院裁定，如拒绝羁押裁定，提起上诉），并且负责在高等法院出庭支持公诉。二是对警察的刑事诉讼活动进行监督。地区检察官对警察专员刑事案件处理工作进行监督，有权就警察专员的工作给予一般性指导和个案指导，还有权参与具体案件的处理，主要决定是否提起公诉。地区检察官还负责受理对警察专员是否提起公诉的决定提出的异议。对地区检察官的复议决定，不得再向总检察长或司法部长申请复议。三是负责调查并处理对警察行为的投诉，以及调查并起诉警察在履行职务过程中实施的犯罪行为。四是负责受理和刑事追诉有关的国家刑事赔偿案件。
　　（三）总检察院
　　总检察院是检察系统的最高机构，由总检察长领导。总检察长主要有两项职责：一是在最高法院出庭支持公诉。总检察长每年向最高法院大约提起５０起上诉案件。二是对全国检察工作进行监督。总检察长对下级检察机关享有指令权，该指令包括一般性指令和个案指令。一定的特殊案件可以或者必须提交总检察院，由总检察院作出决定。在向司法部提交一般建议和有关国际合作方面，总检察长也发挥重要作用。
　　对总检察长作为第一审作出的决定，可以向司法部长申请复议。总检察长还负责受理对地区检察官决定提出异议的复议案件，如投诉警察的案件或者申请国家赔偿的案件。对于地区检察官作为第一审所作的决定，由总检察长进行复议；对于总检察长的复议决定，不得再向司法部长申请复议。
　　总检察院还下设严重经济犯罪办公室和国际犯罪办公室。两个办公室的检察官和地区检察官平级。他们负责在全国范围内，对有管辖权的犯罪行为进行侦查，有权在基层法院或高等法院提起公诉。
　　三、丹麦检察机关的职权
　　检察机构的中心任务是和警察合作保障法律的执行，以及对违反刑法、应受刑罚处罚的行为提起公诉。在刑事领域外，丹麦检察机构只有非常有限的权力。
　　（一）检察机关在侦查程序中的作用
　　在丹麦，警察是侦查主体。警察在进行侦查前，并无和检察官协商的义务。检察官通常并不介入侦查程序，除非涉及特殊的法律问题，如强制侦查措施的适用。根据总检察长的一份指令（ＲＭ３／２００２），如果必须申请法院批准适用强制措施，警察应咨询检察人员。?眼４?演
　　助理警察专员或代理警察专员可以对警察侦查活动发出具体的指令。例如，检察官审查起诉时，可以将案卷退回警察，要求警察补充侦查。?眼５?演必须适用非常昂贵的侦查手段，以及被告人对特殊的强制措施如监听通讯或适用秘密侦探措施提出异议的，基层检察机关必须和地区检察官协商，或至少通知地区检察官。ＲＭ３／２００２指令明确列举了应通知地区检察官或与其协商的特殊案件。
　　在降低审前羁押率方面，丹麦检察机构实行严格的通报制度。丹麦审前羁押率在北欧是最高的，２００８年９月高达监狱在押总人数的３４．４％?熏远远高于其他北欧国家。丹麦长期羁押率也上升很快。２００１年，审前羁押超过３个月的人员总数为４４６名，２００５年已经上升到７１７名。?眼６?演为此，２０００年总检察长颁布的一份指令（ＲＭ２／２０００）要求警察专员向具有管辖权的地区检察官通报所有审前羁押超过３个月的案件，并要求地区检察官每年向总检察长通报此类案件的数量。
　　（二）检察机关在启动公诉中的权力
　　１．检察机关的起诉垄断权。丹麦检察机关享有起诉垄断权，除了一些数量很少的自诉案件。在公诉案件中，检察机关是唯一的公诉人。被害人只能就因犯罪行为受到的损害提起民事诉讼。
　　在两类案件中，即财政案件和涉及欧盟补贴的犯罪案件，行政部门具有有限的追诉权，即享有向犯罪嫌疑人提出和解罚金建议。即便是在这两类案件中，如果案件被提交给法院，作为规范性检察机关，警察专员是唯一有权决定是否提起公诉的机构。如果警察专员和相关的行政机构对是否提起公诉有不同意见，警察专员必须将案件移交给地区检察官，而且在案件被移交给地区检察官之前，行政机构必须被给与说明其意见的机会。?眼７?演
　　２．法定起诉原则和检察官的起诉裁量权。大部分意见认为，《丹麦司法管理法》第９６条第２款确立了起诉法定原则。不过，《丹麦司法管理法》通过具体列举的方式，规定了可以适用裁量权的案件，对“撤销案件”和“裁量不起诉”做了区分。?眼８?演在下列情况下，可以全部或部分撤销案件：（１）控告明显缺乏证据；（２）预期不可能获得有罪判决；（３）追诉程序所导致的困难、耗费、所需的时间与案件的重要性或所预期的刑罚不成比例。最后一项标准是１９８７年规定的，主要是适用于对丹麦刑事司法体系造成重大负担的经济案件。?眼９?演裁量不起诉可以适用于以下案件：（１）最高刑罚是罚金刑，而且属轻微犯罪；（２）根据《丹麦社会服务法典》第４０条适用社会程序；（３）被告人在实施犯罪行为时未满１８岁，并且被要求履行《丹麦司法管理法》第７２３款规定的一些条件；（４）被告人已经在国外被判处刑罚或因更严重的罪行被判处刑罚，因此不必再判处刑罚；（５）追诉程序导致的困难、耗费或所需的时间与案件的重要性或所预期的刑罚不成比例；（６）特殊法律规定不予起诉；（７）司法部长或总检察长颁布的一般性指令所规定的轻微犯罪行为。在其他案件中，只有具有特殊的可减轻处罚情节或其他特殊情节，以及存在因公共利益保护考虑而不宜提起公诉的情况，才能免于起诉。
　　不起诉决定被视为行政决定，必须书面说明不起诉理由。利害关系人，通常是告发人或被害人，应获得通知，以便其向上一级检察机关申请复议。
　　《丹麦司法管理法》规定了一种特殊的和解罚金程序，作为庭外解决措施。该程序适用于检察官认为只需要判处罚金的任何案件。对和解罚金不得进行协商，因此和解罚金和辩诉交易是不同的。在和解罚金程序中，检察官必须提交起诉书，但起诉书不是提交给法院，而是提交给被告人。起诉书应明确说明被指控的犯罪行为，并提出通过缴纳罚金以终结程序的建议。起诉书中还附寄一张邮政支票。如果被告人同意建议，可以立即或分期缴纳罚金，案件就此终结。另一方面，和解罚金程序的适用并非是被告人的一项权利，决定是否适用和解罚金程序的主体是检察机关。对已接受的罚金刑，不得提出异议，但是如果被告人后悔接受罚金，通常在两个月内，可以向上一级检察官申请复议，后者有权撤销罚金决定。在财政案件中，被告人可以在接受罚金后的六个月内提出异议。?眼１０?演
　　（三）检察机关在刑罚执行中的作用
　　罚金由警察局收取。警察局可以决定罚金延期或分期缴纳。缴纳确实有困难的，警察甚至有权免去最高达十万丹麦克朗的罚金。不缴纳罚金的，应当强制征收，但是警察局认为强制征收罚金不适当的，或者可能严重降低被执行人生活水平的除外。罚金刑得不到履行的，应当以监禁刑替代罚金刑。警察局享有决定是否采取替代刑罚的权力。对警察的有关决定，可以向司法部长申请复议，法院并无管辖权。
　　司法部长或被授权之人，可以决定监禁刑或监禁刑的一部分缓期执行。实践中，在一定时间内中止监禁刑的执行的决定被授权警察作出，对该决定可以向司法部长申请复议，但是否不定期地中止监禁刑的决定，由司法部长作出。
　　被判处缓刑或社区服务命令的，或被要求履行特定条件的，如果被定罪人员不遵守或一再违反所规定的条件，缓刑部门必须向检察机关汇报，实践中，通常是检察机关向法院提起新的公诉。
　　被告人因精神病或类似原因被免于刑罚处罚的，法院通常会适用其他措施。法院可以决定将犯罪人有期限或无期限地置于专门机构监护下。检察机关对上诉措施的适用负有监督责任，确保不超过必要的限度以及必要的严重程度。检察机关可以向法院申请变更或终结处罚措施。警察专员负责将案件移交给法院，由地区检察官决定是否申请变更或终结处罚措施。
　　司法部长有权向王室建议进行特赦。对于不超过４０天的监禁刑以及罚金刑，司法部长有权建议特赦。如果罚金不超过十万丹麦克朗，警察专员由司法部长授权提出建议。
　　（四）检察机关对警察职务行为的监督
　　监督分为两种。一是对警察履职过程中不正当行为的监督。对于行为投诉案件，经审查后，地区检察官可以决定采取以下措施：（１）如果不存在不正当行为，驳回投诉；（２）向投诉人致歉，但对警察人员或警察组织不提出批评；（３）对警察官员的行为进行批评；（４）对警察组织进行批评，但对警察官员的行为不进行批评。对地区检察官的决定，可以向总检察长申请复议。对于总检察长作出的复议决定，不得再向司法部长申请复议。应当适用纪律制裁措施的，地区检察院应将案件移交给警察人员所属警局，由警察专员决定是否启动纪律制裁程序。?眼１１?演二是对警察履职过程中实施的犯罪行为的监督。地区检察官基于报告或依职权，对警察犯罪行为启动调查。如果因警察介入而发生人员死亡或受重伤的，或者人员正处于警察羁押中的，不论是否存在警察是否实施了犯罪行为的推定，地区检察官都应启动调查。在调查过程中，地区检察官有权行使警察职权。地区检察官有权要求国家警察专员协助调查。警局可以依职权采取紧急调查措施，并将紧急调查结果尽快通知有关的地区检察官。地区检察官在基层法院、海商法院或高等法院提起公诉。
　　由于基层警检组织一体，而且检察系统内存在人员流动制度（例如基层检察人员工作三年后有机会到地区检察院工作锻炼两年），因此丹麦检察机关对警察职务行为的监督的独立性和公正性受到质疑。为了保障检察机关对警察职务行为的监督的公正性，丹麦于１９９５年建立了警察投诉委员会制度。每个地区检察院辖区均设立一个警察投诉委员会。委员会并非由警察组成，而是由一名律师和两名外行人员组成，律师担任委员会主席。委员会成员皆由司法部长任命，任期四年，不得连任。地区检察官必须向委员会通报有关警察官员不正当行为或犯罪行为的指控和作出的重大调查决定。委员会本身没有调查权，但可以要求地区检察官采取特殊的调查步骤，而且该要求具有约束力。在犯罪调查过程中，如果地区检察官或被告人反对委员会关于采取一定的附加调查措施的要求，则相关问题由法院裁决。案件调查结束后，地区检察官应向委员会提交一份关于调查结果的详尽报告，并说明其准备作出的决定。委员会如果不同意地区检察官所建议的决定，地区检察官有权裁量是否遵循委员会的意见。对地区检察官的最终决定，委员会有权向总检察长申请复议。大赦国际建议，委员会不仅应有独立的调查权，在总检察长不同意其意见时，还应有请求司法机构做出裁决的权力。